党纪法规

《中华人民共和国监察法实施条例》解读(一)

2022-03-17 10:05:31 钱姝怡 88

细化监察对象范围 有效推进监察全覆盖

张江波

监察法在第一条中,开宗明义将“加强对所有行使公权力的公职人员的监督,实现国家监察全面覆盖”作为其立法目的之一。同时,第十五条分别从六个方面对各领域的公职人员范围作了进一步界定。上述规定以法律的形式将深化国家监察体制改革成果固定下来,为持续深化国家监察体制改革,全面落实监察全覆盖要求提供了坚实法律依据。监察法颁布实施以来,各级监察机关全面准确执行监察法,依法加强对各领域公职人员的监督。不断深化的监察工作实践,为细化监察法的相关规定,进一步完善关于监察对象范围的制度规定,提供了丰富的素材。《条例》在细化监察对象范围方面,严格把握“行使公权力”这一根本标准,科学总结监察实践成果,坚持既贯彻落实深化国家监察体制改革精神,体现中国特色国家监察制度特点,又与处分相关法律法规相协调,与刑事法律制度相衔接,在第三章第一节第三十八条至第四十三条中用六个条文对六类监察对象范围作了逐一细化,并在第四十四条明确对单位违法的处理原则,为有效推进监察全覆盖提供制度支撑。

贯彻落实深化国家监察体制改革精神。《条例》将深化国家监察体制改革,实现对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖,作为界定公职人员范围的出发点和落脚点。一是贯彻“坚持党对一切工作的领导”要求,进一步明确党组织委派人员的公职人员身份。比如,第四十条第二项规定,国有企业管理人员包括,经党组织提名、推荐、任命、批准等,在国有控股、参股公司及其分支机构中履行组织、领导、管理、监督等职责的人员。又如,第四十三条第三项将党组织委派到集体经济组织等单位、组织中从事公务的人员,明确纳入“其他依法履行公职的人员”。二是进一步阐释“管理”的内涵,细化相关公职人员的认定依据。根据“行使公权力”的标准,将相关单位中从事管理的人员进一步具体化为履行组织、领导、管理、监督等职责的人员,或者从事组织、领导、管理、监督等工作的人员。三是强化集体事务监督和集体经济保护,厘清相关领域的公职人员范围。第四十二条将从事集体事务和公益事业管理,或者从事集体资金、资产、资源管理的人员纳入“基层群众性自治组织中从事管理的人员”范围;第四十三条第三项进一步明晰集体经济组织中的公职人员范围。

与《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)等相关法律法规相协调。为推动监察工作规范开展,《条例》在单位概念、人员范围等方面与有关法律法规作了有效衔接。一是与《公务员法》等法律法规相协调,保证相关法律概念统一。《公务员法》等法律确立了政务处分与处分双轨并行的二元处分体制。政务处分与处分在种类、期间、适用的违法情形等方面的一致性,要求《条例》对公职人员范围的界定,要与其任免机关、单位开展处分工作相关的《公务员法》等法律法规相协调。比如,第三十八条规定,公务员范围依据《公务员法》确定;第四十一条将“公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位”概念与《事业单位登记管理暂行条例》中的“事业单位”概念保持一致。二是与公职人员政务处分法相协调,重申单位违法的责任追究机制。根据监察法规定,监察对象为公职人员,不包括单位。关于单位违法的法律责任如何追究,公职人员政务处分法第十条明确,应当“对负有责任的领导人员和直接责任人员中的公职人员依法给予政务处分”。《条例》第四十四条对此作了重申和强调。

与刑事法律制度相衔接。根据监察法第十一条规定,监察机关对涉嫌职务犯罪的,将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉。监察程序与刑事司法程序上的衔接,需要实体依据上的衔接作保障。《条例》在厘清公职人员范围时,与刑法中有关犯罪主体的规定作了细致比对。一是落实监察全覆盖要求,进一步明确刑法上的“国家工作人员”全部属于公职人员。比如,第四十条规定的“国有企业管理人员”范围,与相关企业中的“国家工作人员”的认定范围保持基本一致。又如,根据2000年全国人大常委会《关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》,将基层群众性自治组织中“协助人民政府从事行政管理工作的人员”纳入第四十二条规定的“基层群众性自治组织中从事管理的人员”。再如,第四十三条在细化“其他依法履行公职的人员”范围时,与刑法规定的国有单位委派到非国有单位从事公务的人员,以及司法解释中所列举的“其他依照法律从事公务的人员”作了衔接。二是落实系统集成要求,细化委派主体和方式,提高可操作性。《条例》借鉴刑法及司法解释规定,根据不同情形将委派主体明确为党组织或者国家机关,国有独资、全资公司、企业,国家出资企业中负有管理、监督国有和集体资产职责的组织,事业单位等,将委派方式明确为“提名、推荐、任命、批准等”。

《条例》上述规定采用定义与列举相结合的方式,对监察对象范围作出全面细化,有利于监察机关依法履职尽责,为加强对所有行使公权力的公职人员的监督,实现监察全覆盖奠定了扎实基础。

(作者单位:中央纪委国家监委法规室)